IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale nella causa civile iscritta al n. 1158/1987 r.g.,
chiamata all'udienza collegiale del 14 gennaio 1996 e pendente tra
Carrozzo Cenzina, Ruggiero Elsa, Ruggiero Wanda, rappresentati
dall'avv. C. Tatarano attrici e il comune di Francavilla Fontana
rappresentato dall'avv. G. Di Noi convenuto.
In fatto
Con atto notificato il 6 maggio 1987, Carrozzo Cenzina e Ruggero
Vanda, la prima usufruttuaria per un terzo e gli altri
comproprietari, pro quota ed in parti uguali, del suolo sito nel
comune di Francavilla Fontana, alle part. 11149, foglio 118,
particelle 101 e 178, estese rispettivamente are 0.40.62 e 0.15.60,
esponevano quanto segue: il comune di Francavilla Fontana, con
delibera del consiglio comunale n. 17 del 17 febbraio 1980, aveva
approvato il progetto esecutivo della costruzione di una scuola
materna, dichiarandone la pubblica utilita' ed urgenza ex lege e
fissando in tre anni, a partire dal 1 ottobre 1980, i termini di
inizio ed ultimazione delle espropriazioni e dei lavori; con delibera
n. 1366 del 6 ottobre 1981, la giunta municipale dello stesso comune
aveva stabilito di procedere all'occupazione d'urgenza ed
all'immissione in possesso delle aree necessarie alla costruzione,
site in via Cotogno e ricomprendenti le predette particelle di
proprieta' delle attrici; contestualmente il sindaco era stato
delegato all'emanazione di ogni atto esecutivo; in attuazione di cio'
il sindaco di Francavilla Fontana aveva decretato l'occupazione
d'urgenza in data 10 ottobre 1981, con provvedimento n. 174, nonche'
l'immissione in possesso in favore del comune, in pari data, con
provvedimento n. 175, assegnando il termine di tre mesi da tale data
per l'inizio dell'effettiva occupazione e di cinque anni da
quest'ultima per il completamento delle procedure di espropriazione;
tanto premesso, le attrici soggiungevano che l'occupazione era gia'
stata eseguita per mq 1858 e l'opera pubblica era gia' stata
realizzata, mentre non risultavano determinate le indennita' di
legge, ne' risultava emesso il decreto di espropriazione, pur essendo
spirato il termine indicato nella delibera dichiarativa di pubblica
utilita'; rilevavano essersi verificata la radicale ed irreversibile
trasformazione dell'area occupata dall'opera pubblica (con la
conseguente acquisizione della stessa al partimonio della p.a.),
oltre all'asservimento ed allo svilimento di tutta la superficie
pertinenziale e circostante; citavano il comune di Francavilla
Fontana a comparire dinanzi a questo tribunale e ne chiedevano la
condanna al risarcimento dei danni, in misura pari al valore del bene
espropriato alla data del 1 ottobre 1983, oltre rivalutazione ed
interessi, nonche' al valore dei frutti maturati per tutto il periodo
dall'inizio dell'occupazione fino al 1 ottobre 1983 o alla data
dell'irreversibile trasformazione, sempre con rivalutazione ed
interessi, ed infine il risarcimento del diminuito valore del suolo
residuo.
Con comparsa di risposta 10 luglio 1987, si costituiva il comune di
Francavilla Fontana ed eccepiva l'avvenuto decorso del termine di
prescrizione quinquennale; in particolare rilevava che, con delibera
n. 17 del 17 febbraio 1980, il consiglio comunale aveva approvato il
progetto per la costruzione della scuola, dando atto della
corrispondente dichiarazione di pubblica utilita' e delegando al
sindaco l'esecuzione di tutti gli atti necessari "alla immediata
occupazione degli immobili", il sindaco, con atto del 18 giugno 1981,
aveva emesso il decreto di occupazione ed urgenza e, con successivo
decreto n. 156 del 25 giugno 1981, aveva designato le persone
autorizzate ad immettersi nel possesso dei beni, le quali nel luglio
successivo avevano provveduto a tale incombenza; successivamente, con
delibera n. 1365 del 6 ottobre 1981 la giunta municipale, con i
poteri del consiglio, aveva revocato la predetta delibera n. 17,
nella parte in cui era stato conferito al sindaco l'ampio mandato di
provvedere all'occupazione immediata dell'immobile; successivamente
il sindaco con decreto del 7 ottobre 1981, prot. n. 19607, aveva
revocato i precedenti decreti n. 151 e 156; inoltre la giunta, con i
poteri del consiglio, il 6 ottobre 1981 aveva deliberato di procedere
all'occupazione di urgenza ed all'immissione in possesso, demandando
al sindaco l'emanazione di appositi decreti estensivi, cui il sindaco
stesso aveva poi provveduto, emanando il nuovo decreto di occupazione
di urgenza n. 174 del 10 ottobre 1981 e il decreto n. 175 del 12
ottobre 1981; rilevava inoltre il comune convenuto che, in realta',
come dichiarato dall'attore stesso alla lettera a) dell'atto di
citazione, l'occupazione era stata gia' eseguita in forza dei
provvedimenti tutti poi revocati in sede di autoannullamento per
illegittimita'; soggiungeva che, nel corso dell'anno 1981, l'impresa
Valentini era stata immessa nel possesso del cantiere, aveva
immediatamente provveduto alla realizzazione dell'opera, determinando
in tal modo il prodursi del fatto illecito istantaneo, con effetti
permanenti, che comporta l'automatica estinsione del diritto di
proprieta' del privato e la contestuale acquisizione a titolo
originario della proprieta' in capo all'ente costruttore, rendendo
irrilevante l'eventuale successiva adozione del decreto di
espropriazione; specificava che l'irreversibile trasformazione del
suolo si era verificata verso novembre o dicembre del 1981, in
occasione della realizzazione degli scavi, dei plinti e dei pilastri,
e che pertanto la prescrizione quinquennale si era gia' compiuta alla
fine del 1986; nel merito, contestava il quantum delle pretese
risarcitorie delle attrici; chiedeva dichiararsi l'avvenuta
prescrizione del diritto al risarcimento del danno ed, in via
subordinata, ridursi congruamente il quantum delle pretese attoree ed
infine condannarsi le attrici al pagamento delle spese processuali.
Prodotta varia documentazione, esperita consulenza tecnica, la causa
sulle conclusioni rassegnate dai procuratori delle parti era
trattenuta per la definitiva decisione all'udienza collegiale del 15
gennaio 1996.
In diritto
E' pacifico fra le parti che, circa due mesi dopo l'emanazione del
decreto di occupazione d'urgenza n. 174 del 10 ottobre 1981, e
precisamente fra il novembre ed il dicembre del 1981, si erano
verificate quelle trasformazioni del fondo occupato dalla p.a.
(realizzazione dello scavo, dei plinti e dei pilastri), che ne
rivelavano la destinazione alla realizzazione del manufatto edilizio
progettato dalla p.a.; e' altresi' pacifico che successivamente
l'opera pubblica in questione era stata ultimata, senza che fosse
stato perfezionato il procedimento amministrativo e dunque senza
emanazione di un decreto di espropriazione. Per usare la
terminologia adottata dalla Corte costituzionale nella recente sent.
n. 188 del 23 maggio 1995, si e' in presenza di "una vicenda fattuale
di traslazione di un bene, con effetti sul piano giuridico (perdita
del dominio da parte dell'originario proprietario ed acquisto della
proprieta', sul bene medesimo, da parte dell'occupante, che lo ha
utilizzato per soddisfare le esigenze dell'opera pubblica)
sostanzialmente simili a quelli propri di una rituale espropriazione,
ancorche' in questo caso manchino sia una formale procedura ed un
provvedimento ablatorio, sia la previsione di legge in base alla
quale il trasferimento coattivo puo' essere disposto, ed anzi tutta
la dinamica di tali effetti e' contra legem". Si tratta del ben noto
ed oramai tipizzato istituto (di creazione giurisprudenziale) della
cosi' detta accessione invertita. Nel corso della evoluzione che la
disciplina di tale istituto ha conosciuto (attraverso molteplici e
spesso contrastanti pronunce dei giudici di merito e delle diverse
sezioni della Cassazione), fra le questioni piu' ricorrenti e
contrastate si pongono: a) la compatibilita' fra l'attivita' illecita
posta in essere e l'effetto lecito, che dalla stessa si fa derivare,
dell'acquisizione al patrimonio della p.a. della proprieta' privata
illegittimamente occupata; b) la natura del diritto che sorge in capo
al privato spogliato della proprieta': natura aquiliana o diritto di
credito all'indennita' di espropriazione; c) regime di prescrizione
del diritto di cui al punto b): quinquennale o decennale; d)
decorrenza della prescrizione: dal verificarsi dell'irreversibile
trasformazione del suolo, ovvero dal compimento del termine
quinquennale di durata massima dell'occupazione temporanea.
Appare opportuno premettere che, proprio alla luce di quanto
affermato, in tema di decorrenza della prescrizione dalla Corte
costituzionale con la gia' citata sentenza del maggio 1995 ("se la
irreversibile trasformazione del suolo sia avvenuta temporalmente
all'interno del periodo di legittima occupazione, poiche' e' solo
allo scadere del termine stesso che si consuma l'illecito, il
proprietario ben sa che e' quello appunto il dies a quo dell'azione
risarcitoria", nella fattispecie che occupa, la prescrizione sembra
dover decorrere dal quinto anno successivo al decreto di occupazione
d'urgenza n. 174 del 10 ottobre 1981. Cio' rileva (incidenter tantum)
ai fini dell'accertamento della rilevanza, rispetto al caso che
occupa, dell'esame della legittimita' costituzionale di talune norme,
la cui applicazione sarebbe superata pregiudizialmente da una diversa
applicazione della decorrenza della prescrizione quinquennale.
Nell'introdurre il riferimento alle norme che dovranno costituire
oggetto del sindacato di legittimita' costituzionale, appare
opportuno continuare a richiamare taluni dei principi confermati
dalla recente sentenza n. 188/1995 della Corte costituzionale. La
suprema Corte, dopo avere affermato che, nello schema tipico
dell'occupazione acquisitiva posta in essere in assenza di un formale
provvedimento ablatorio, l'intera dinamica degli effetti che ne
derivano e' contra legem, ha ulteriormente chiarito che l'elemento
qualificante della fattispecie e' l'azzeramento del contenuto
sostanziale del diritto e la nullificazione del bene che ne
costituisce oggetto, in conseguenza della materiale manipolazione
dell'immobile nella sua fisicita', che ne comporta una trasformazione
cosi' totale da provocare la perdita dei caratteri e della
destinazione propria del fondo, il quale in estrema sintesi non e'
piu' quello di prima. Poi la Corte costituzionale, entrando nel
merito della compatibilita' fra il verificarsi di un fatto illecito
ed il correlato prodursi di un effetto traslativo della proprieta',
ha individuato, nella ricostruzione dell'accesione invertita, due
ambiti (di fenomenologie ed effetti giuridici) distinti e separati:
a) da una parte, la perdita dei caratteri e della destinazione propri
del fondo, che si pone in rapporto di causalita' diretta con
l'illecito della p. a.; b) dall'altra, l'acquisto, in capo alla
medesima, del nuovo bene, risultante dalla trasformazione del
precedente, acquisto che si configura invece come una conseguenza
ulteriore, eziologicamente dipendente non dall'illecito, ma dalla
situazione di fatto (realizzazione dell'opera pubblica con
conseguente non restituibilita' del suolo in essa incorporato). La
costruzione sistematica e' estremamente nitida ed induce infine la
Corte costituzionale (nel motivare la compatibilita' dell'accesione
invertita con l'art. 42 della Costituzione) a radicalizzare la
contrapposizione fra la condotta di occupazione ed irreversibile
manipolazione del suolo (cui consegue l 'estinzione del diritto di
proprieta') che ha tutti i crismi dell'illecito e, per altro verso,
l'acquisizione dell'opera di pubblica utilita' a vantaggio dell'ente
pubblico, che realizza un modo di acquisto della proprieta',
espressione concreta della funzione sociale della stessa. Da tale
radicale contrapposizione concettuale si evince l'impossibilita' di
confondere il momento dell'illecito, correlato alla perdita dei
caratteri originari del suolo ed alla conseguente inutilizzabilita'
dello stesso da parte del proprietario, con il momento traslativo
della proprieta', attinente alla funzione sociale dell'opera pubblica
e del terreno che definitivamente la incorpora. L'impossibilita' di
una compenetrazione dell'ambito che attiene alla condotta illecita
della p.a. con l'ambito attinente agli effetti leciti ed ablativi
della proprieta' risulta inequivocabilmente confermata dal tipo di
diritto che viene riconosciuto al privato in conseguenza degli
effetti propri dell'accessione invertita: un diritto al risarcimento
del danno per la responsabilita' aquiliana, in cui incorre quella
p.a. che ha dato luogo alla perdita dei caratteri e della
destinazione originari del fondo. Dunque la natura del diritto
riconosciuto al proprietario non risente del parallelo e distinto
ambito degli effetti leciti ed ablativi della proprieta'; ulteriore
riprova di cio' e' il termine di prescrizione quinquennale
attribuito, per costante giurisprudenza, al diritto di credito di cui
diviene titolare il proprietario danneggiato dall'occupazione
acquisitiva.
In contrasto con tale ineccepibile costruzione sistematica, operata
dalla sent. n. 188/1995 della Corte costituzionale, si pone l'art. 1
della legge n. 549/1995, nello stabilire: "il comma 6 dell'art.
5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 359 e' sostituito dal seguente:
le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i
casi in cui non sono ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'entita' dell'indennizzo o del risarcimento del danno alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto".
In forza di tale normativa, i criteri riduttivi di cui al citato art.
5-bis, gia' stabiliti per la determinazione dell'indennita' di
espropriazione sono stati estesi alle ipotesi di risarcimento dei
danni da occupazione acquisitiva non ancora determinati in via
definitiva. Il legislatore ha cosi' infranto il delicato equilibrio,
individuato dalla Corte costituzionale, su cui poteva reggersi, in
termini di compatibilita' costituzionale, la coesistenza della
condotta illecita, posta in essere dalla p.a., con il correlato
effetto lecito dell'ablazione della proprieta'. In particolare, e'
stata normativamente compromessa quella necessaria distinzione fra il
momento dell'occupazione ed irreversibile manipolazione del suolo
(avente i crismi dell'illecito) ed il momento acquisitivo dell'opera
pubblica (attinente alla sfera del lecito). Cio' attraverso il
mutamento di fatto della natura del diritto di credito, che matura in
capo al privato, con il passaggio dello stesso da una configurazione
istituzionale di tipo risarcitorio (correlata alla responsabilita'
aquiliana della p.a.) ad un ben diverso quadro di regolamentazione,
tipico dell'indennita' da attivita' lecita', ovvero serio ristoro che
viene assicurato in caso di espropiazione legittima (secondo i
criteri riduttivi di cui al predetto art. 5-bis), e che nulla ha in
comune con la funzione (di piena reintegrazione delle diminuzioni
patrimoniali patite) propria del risarcimento del danno derivante da
fatto illecito. Tale confusione, fra componenti normative proprie di
istituti fra loro assolutamente incompatibili, si presenta
esplicitamente espressa dal tenore letterale dell'art. 1 della legge
n. 549/1995, nella parte in cui si dispone che i criteri di
determinazione dell'indennita' di espropriazione, di cui all'art.
5-bis del d.-l. n. 333/1992, si applicano anche ai casi di
determinazione del risarcimento del danno. La contraddizione che
all'interno dell'ordinamento ne deriva e' stridente, venendo ad
essere pregiudicata nei suoi fondamenti essenziali la netta
distinzione fra la figura giuridica del risarcimento, consistente
nella compensazione pecuniaria del danno (nella forma della piena
reintegrazione per equivalente) o nella sua rimozione diretta
(risarcimento in forma specifica) e la figura giuridica
dell'indennizzo ex art. 42 della Costituzione, consistente in un
serio ristoro, la cui entita', non necessariamente equivalente
all'entita' della diminuzione patrimoniale patita, puo' mutare in
relazione ai margini di discrezionalita' politica che competono al
legislatore. Cio' che e' precluso al legislatore e' di contraddirsi
nell'affermare, in prima battuta che il diritto di credito
riconosciuto al privato nei confronti della p.a. ha natura di
risarcimento del danno ed, immediatamente dopo, privare il titolare
di tale diritto della correlata facolta' di conseguire l'integrale
compensazione pecuniaria della diminuzione patrimoniale subita,
gravandolo con una decurtazione sul quantum debeatur, che e'
assolutamente incompatibile con il generale principio del neminem
laedere.
Tutto quanto fin qui esposto deve far ritenere, rispetto alla
fattispecie che occupa, rilevante il sindacato di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 549/1995, nella parte in
cui (riformulando il sesto comma, dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio
1992, n. 333, convertito nella legge n. 359/1992), con evidente
riferimento alle fattispecie di "occupazione acquisitiva" (ovvero
"accessione invertita") da parte della p.a., dispone che i criteri di
determinazione dell'indennita' di espropriazione, dettati dall'art.
5-bis del d.-l. n. 333/1992, si applicano anche in sede di
determinazione del risarcimento del danno.
In particolare, con riferimento alla citata norma, che regola la
dedotta fattispecie di occupazione acquisitiva consumata dal comune
di Francavilla Fontana in danno delle attrici, deve ritenersi non
manifestamente infondata l'illegittimita' costituzionale della citata
norma, ponendosi la stessa in violazione delle seguenti norme
costituzionali e dei relativi principii:
1. - Art. 3 della Costituzione.
Per costante orientamento della Corte costituzionale, il principio
di uguaglianza affermato dall'art. 3 e' un principio generale che
condiziona l'intero ordinamento, in tutta la sua obiettiva struttura,
ed e' espressione di un "generale canone di coerenza dell'ordinamento
normativo". Dunque anche la legge e' soggetta al principio di
uguaglianza, nel senso della necessita' di una coerenza interna
all'ordinamento. Sotto questo profilo, non puo' certamente
considerarsi "coerente" affermare il diritto del proprietario ad
essere risarcito del danno e nel contempo ridurre unilateralmente, in
favore dello Stato, l'entita' della risarcibilita' di tale danno. Se
il legislatore avesse inteso prendere posizione riguardo alla natura
del diritto conseguente all'ablazione della proprieta' per effetto
dell'accessione invertita, ritenendo quest'ultima attivita' non piu'
illecita, ma legittima e produttiva del diritto all'indennita' di
espropriazione, a cio' avrebbe dovuto procedere con coerenza
sistematica, in primo luogo evitando di fare uso della formula
letterale "determinazione... del risarcimento del danno" ed, in
secondo luogo, chiarendo espressamente la natura del diritto in
questione. Cio' avrebbe consentito peraltro di pervenire ad una
appropriata determinazione del regime di prescrizione da applicare,
che allo stato (alla luce della consolidata giurisprudenza, anche
costituzionale) resta ancora quello della prescrizione quinquennale
per i diritti di risarcimento del danno.
2. - Artt. 24 e 42 della Costituzione.
La proprieta' privata e' riconosciuta e garantita come diritto
soggettivo e l'ordinamento assicura a tutti la possibilita' di agire
in giudizio per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi
legittimi. Alla stregua di cio', non si puo' affermare l'esistenza
del diritto al risarcimento del danno (derivante dall'offesa arrecata
al diritto di proprieta') e contestualmente privare il soggetto
riconosciuto come titolare di tale diritto della possibilita' di una
difesa sostanziale, che consista nella effettiva perseguibilita' di
una piena reintegrazione pecuniaria (per equivalente) dell'intera
diminuzione patrimoniale patita. Cio' priverebbe di effettivita' il
diritto costituzionale, riconosciuto al cittadino, di vedere tutelati
i propri diritti patrimoniali pregiudicati dal fatto illecito altrui.
Inoltre il principio del neminem laedere verrebbe ad essere
parzialmente svuotato della essenziale componente sanzionatoria,
correlata all'affermazione del principio generale di piena
responsabilita'.
3. - Artt. 28 e 113 della Costituzione.
L'arbitraria riduzione dell'entita' del danno da risarcire al
privato, i cui beni patrimoniali siano stati danneggiati per effetto
di una condotta illecita della p.a., si traduce in una ingiustificata
violazione del principio di piena responsabilita' civile della
pubblica amministrazione (art. 28), nonche' della piena relativa
tutela giurisdizionale.
4. - Artt. 10 ed 11 della Costituzione.
La limitazione posta al concreto esercizio del diritto di difesa
della proprieta' privata, rispetto ai fatti illeciti che ne
compromettono l'integrita', viola la necessaria conformazione
dell'ordinamento giuridico italiano alle "norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute" (art. 10), nonche' alle
norme dettate dalle organizzazioni internazionali alle quali lo Stato
italiano aderisce con limitazioni della propria sovranita' (art. 11).
In particolare, si configura un evidente contrasto con le norme della
Convenzione europea predisposte per la tutela dei diritti economici e
di proprieta'. A tal riguardo, e' sufficiente rammentare quanto
dispone l'art. 1 del protocollo addizionale di Parigi 20 marzo 1952
della Convenzione europea: "ogni persona fisica o morale ha diritto
al rispetto dei suoi beni. Nessuno puo' essere privato della sua
proprieta', salvo che per causa di pubblica utilita' e nelle
condizioni previste dalla legge e principi generali del diritto
internazionale". Tale norma ricalca l'art. 17 della dichiarazione
universale dei diritti dell'uomo: "ogni individuo ha diritto di avere
una proprieta' sua personale o in comune con altri. Nessun individuo
potra' essere privato della sua proprieta'".